完善國家科技創(chuàng)新治理體系的重點任務

摘要:黨的十九屆五中全會和2020年中央經濟工作會議都把“強化國家戰(zhàn)略科技力量”作為首要任務進行部署。進入新發(fā)展階段，落實新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展，都需要以體制機制改革激發(fā)國內市場強大潛力，釋放各類主體科技創(chuàng)新和創(chuàng)新發(fā)展活力。為此，要加快完善國家科技創(chuàng)新治理體系、提升創(chuàng)新體系整體效能，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢、強化國家戰(zhàn)略科技力量，構建高水平市場經濟體制、提升企業(yè)技術創(chuàng)新能力，深化人才體制機制改革、激發(fā)人才創(chuàng)新活力，為科技自立自強提供良好制度環(huán)境。

黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），把“堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢”擺在十二項規(guī)劃任務首位進行專章部署[1]。2020年中央經濟工作會議明確指出“科技自立自強是促進發(fā)展大局的根本支撐”，將“強化國家戰(zhàn)略科技力量”作為八項重點任務之首進行部署[2]?？萍甲粤⒆詮娕c自力更生、自主創(chuàng)新一脈相承，反映了當前全球經濟與科技格局的新變化和新時期我國經濟社會發(fā)展對高質量科技供給的迫切需求，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。為此，要加快完善國家科技創(chuàng)新治理體系，為提升科技自立自強水平、強化科技創(chuàng)新對國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐提供良好制度環(huán)境。

完善國家科技創(chuàng)新治理體系，提升創(chuàng)新體系整體效能

科技治理體系是國家治理體系的重要組成部分。具有中國特色的舉國體制充分發(fā)揮了黨的全面領導和社會主義集中力量辦大事的獨特政治優(yōu)勢與制度優(yōu)勢。新中國成立后，我們在“一窮二白”的基礎上，以強有力的組織系統(tǒng)和舉國體制方式，迅速集聚了一批優(yōu)秀人才，構建了國家科技發(fā)展體系，取得了“兩彈一星”、人工全合成結晶牛胰島素、“青蒿素”發(fā)現(xiàn)等重大科技突破。改革開放以來，我們適應市場經濟的實際情況，以建設重大科技創(chuàng)新平臺、組織重大科技專項等方式，調動國家戰(zhàn)略科技力量和全社會科技創(chuàng)新力量，取得了載人航天、北斗工程、探月工程、國產航母等重大成就。未來，要繼續(xù)發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，在基礎研究和應用基礎研究領域加快突破一批重大科學問題，勇攀科學高峰，加快打造原始創(chuàng)新策源地；以形成戰(zhàn)略性技術和戰(zhàn)略性產品為牽引，凝練重大科技專項和重大科技工程，在應用研究和試驗開發(fā)領域加快攻克關鍵核心技術，提升共性基礎技術供給能力。

完善國家科技治理體系，不僅要提升科技自立自強水平，還要強化科技自立自強對國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐?！督ㄗh》提出“加快發(fā)展現(xiàn)代產業(yè)體系，推動經濟體系優(yōu)化升級”，“形成強大國內市場，構建新發(fā)展格局”[1]；2020年中央經濟工作會議提出的重點任務“增強產業(yè)鏈供應鏈自主可控能力”，“做好碳達峰、碳中和工作”[2]，都與科技創(chuàng)新密切相關。因此，科技治理和經濟治理已經高度融合，要在全面、系統(tǒng)、協(xié)調推進科技與經濟社會協(xié)同發(fā)展的實踐中提升科技經濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

2020年，中國人均GDP接近1.1萬美元，為我國從“效率驅動”向“創(chuàng)新驅動”轉型打下了堅實基礎?！督ㄗh》同時強調“完善國家創(chuàng)新體系，加快建設科技強國”和“深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系”，為“十四五”和中長期深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)同推進科技創(chuàng)新和科技治理明確了戰(zhàn)略方向和行動路徑。要系統(tǒng)提升“有為政府”“有效市場”“有序社會”三種治理機制的協(xié)同水平。要加快轉變政府科技管理職能，建設職責明確、依法行政的政府科技治理體系，著力“抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓服務”，“把更多精力從分錢、分物、定項目轉到定戰(zhàn)略、定方針、定政策和創(chuàng)造環(huán)境、搞好服務上來”[3]。無論是創(chuàng)新要素供給、創(chuàng)新主體培育、創(chuàng)新資源配置、創(chuàng)新活動組織，還是創(chuàng)新平臺搭建、創(chuàng)新環(huán)境營造、創(chuàng)新生態(tài)維護，都要從系統(tǒng)觀念、全球視野和長遠眼光出發(fā)加以謀劃和解決，統(tǒng)籌推動各領域、各行業(yè)、各地區(qū)、各機構的科技創(chuàng)新及治理工作，將科技治理的效能轉化為科技創(chuàng)新和創(chuàng)新發(fā)展的成效。

發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，強化國家戰(zhàn)略科技力量

“十四五”時期我國經濟社會全面發(fā)展面臨一系列新形勢、新趨勢、新目標、新問題與新任務，機遇、風險和挑戰(zhàn)前所未有，更加需要強化國家戰(zhàn)略科技力量，提供系統(tǒng)的科技解決方案，更加需要強化科技創(chuàng)新對統(tǒng)籌發(fā)展和安全、統(tǒng)籌新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

新型舉國體制是“社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制”，既發(fā)揮市場經濟的長處，又發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，要加強科技創(chuàng)新和創(chuàng)新驅動發(fā)展的組織整合，消除科技創(chuàng)新及治理中存在的“孤島現(xiàn)象”，避免科技資源配置和科技評價“急功近利”“過度行政化”，加劇科技力量分散和主業(yè)主責寬泛，難以集中優(yōu)勢力量攻堅克難。圍繞科技經濟深度融合，緊緊扭住供給側結構性改革主線，注重需求側改革和管理，形成“需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求”和“創(chuàng)新驅動發(fā)展、發(fā)展帶動創(chuàng)新”的更高水平動態(tài)平衡，提升經濟體系和創(chuàng)新體系整體效能。

未來5—15年，完善科技創(chuàng)新體制機制，強化國家戰(zhàn)略科技力量，有四項重點任務：

一是加強頂層設計，制定科技強國行動綱要。著眼于2035年躋身創(chuàng)新型國家前列總體目標，明確科技強國建設的戰(zhàn)略路線圖，確定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略方向、重點任務和路徑。健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，優(yōu)化國家科技規(guī)劃體系和運行機制，明確不同戰(zhàn)略科技力量使命定位，統(tǒng)籌部署創(chuàng)新鏈，強化優(yōu)勢互補、提高整體效能。建設世界科技強國，必須擁有一批世界一流科研機構、研究型大學、創(chuàng)新型企業(yè)?！坝袨椴庞形弧?，承擔事關國家統(tǒng)籌安全與發(fā)展全局及長遠的基礎性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性、儲備性重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略任務的機構或組織都是國家戰(zhàn)略科技力量，如以中國科學院、中國農業(yè)科學院等為代表的重要科研院所，以北大、清華等為代表的重點研究型大學，以華為、中興等為代表的領先創(chuàng)新型企業(yè)等。

二是加強戰(zhàn)略謀劃，優(yōu)化學科布局和研發(fā)布局?；A研究和應用基礎研究是科技創(chuàng)新的源頭，是科技強國的基石。抓緊制定實施基礎研究十年行動方案，全面加強基礎研究和應用基礎研究，加強數(shù)學、物理、化學、生物等重點基礎學科建設，推動基礎學科與應用學科均衡協(xié)調發(fā)展，系統(tǒng)謀劃事關經濟發(fā)展、民生改善、國家安全的基礎研究、應用基礎研究及關鍵共性技術、前沿引領技術、現(xiàn)代工程技術、顛覆性技術創(chuàng)新。充分發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用，“辦大事，抓重大、抓尖端、抓基礎”，強化戰(zhàn)略科技力量與全國科技力量互補協(xié)同。以任務帶學科，以學科促任務，注重原始創(chuàng)新、源頭創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，優(yōu)化學科布局和研發(fā)布局。

三是完善選題機制，組織實施好重大科技任務?？蒲羞x題是科技工作首先需要解決的問題[3]。堅持“四個面向”，從國家急迫需要和長遠需求出發(fā)，系統(tǒng)謀劃重點領域重大項目布局，瞄準人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領域，實施一批具有基礎性、前瞻性、戰(zhàn)略性、儲備性的國家重大科技項目，著力解決制約國家發(fā)展和安全的重大難題。堅持目標導向和自由探索相結合，抓緊制定實施戰(zhàn)略性科學計劃和科學工程，推動重點領域重大項目、重要基地、重要人才、專項資金一體化部署。

四是完善平臺體系，優(yōu)化科技創(chuàng)新平臺布局。依托重要科研院所組建集中攻關、突破型國家實驗室，依托重點研究型大學和領先創(chuàng)新型企業(yè)建設協(xié)同創(chuàng)新、引領型國家實驗室；依托國際和區(qū)域性科技創(chuàng)新中心及綜合性國家科學中心建設央地聯(lián)合、平臺型國家實驗室，建立目標導向、績效管理、協(xié)同攻關、開放共享的運行機制。優(yōu)化國家研究中心、國家重點實驗室、國家臨床醫(yī)學研究中心、國家基礎學科研究中心等基礎研究平臺布局，形成實驗室體系。優(yōu)化國家技術創(chuàng)新中心、國家產業(yè)創(chuàng)新中心、國家制造業(yè)創(chuàng)新中心等技術創(chuàng)新平臺布局，形成技術創(chuàng)新平臺體系。優(yōu)化國家重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業(yè)技術創(chuàng)新基礎設施等創(chuàng)新基礎設施布局，形成創(chuàng)新基礎設施體系。優(yōu)化綜合性國家科學中心、國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心、綜合類國家技術創(chuàng)新中心建設布局，優(yōu)化基礎科學中心和創(chuàng)新高地空間布局。構建國家科研論文和科技信息高端交流平臺，形成全國一體化科研數(shù)據和儀器設備平臺體系。

構建高水平市場經濟體制，提升企業(yè)技術創(chuàng)新能力

我國仍處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展時期，無論是基礎設施建設、固定資產投資，還是科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境投資，以及教育、健康等人力資本投資，都有巨大需求和增長潛力。要充分發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，充分釋放億萬市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，暢通研發(fā)、設計與生產、分配、流通、消費大循環(huán)，形成“創(chuàng)新友好”的強大國內市場，構建“創(chuàng)新友好”的新發(fā)展格局。

構建高水平市場經濟體制，以“深化要素市場化配置改革”為突破口，旨在促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，激發(fā)全社會創(chuàng)造力和市場活力。勞動力要素方面，繼續(xù)優(yōu)化調整人口政策，加快完善教育、醫(yī)保、養(yǎng)老等方面的社會保障制度，加快農村轉移人口市民化步伐，暢通勞動力和人才社會性流動渠道。土地要素方面，核心是加快農村土地制度改革，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。重點是農村集體經營性用地入市，進一步深化農民承包地和宅基地等的流轉機制。資本要素方面，加快金融供給側結構性改革，重點是解決需求、供給不匹配的結構性失衡問題以及進一步擴大直接融資的比例。數(shù)據要素方面，數(shù)據超越資本、土地，與勞動結合成為最活躍要素，數(shù)字經濟成為創(chuàng)新增長主要內容，推進政府數(shù)據開放共享，加強數(shù)據資源整合和安全保護。技術要素方面，加強知識產權保護工作，健全職務科技成果產權制度，培育發(fā)展技術轉移機構和技術經理人，促進技術要素與資本要素融合發(fā)展，支持雙向技術轉移和國際科技創(chuàng)新合作。

未來5—15年，完善市場經濟體制機制，提升企業(yè)技術創(chuàng)新能力，有三項重點任務：

一是強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。從創(chuàng)新活動主體看，在2019年R&D經費支出中，企業(yè)、政府屬研究機構、高等學校所占比重分別為76.4%、13.9%和8.1%，企業(yè)無疑是技術創(chuàng)新主體。國家重點研發(fā)計劃中企業(yè)參與實施比例占到75%，其中牽頭的占比25%；研發(fā)費用加計扣除比例從150%提高到175%。截至2019年底，科技型中小企業(yè)、高新技術企業(yè)數(shù)量均突破20萬家，累計建設國家企業(yè)技術中心1540家，國家級科技企業(yè)孵化器1177家[4]。但從2019年基礎研究和應用研究R&D經費支出結構來看，企業(yè)僅占7.7%和27.4%；從基礎研究和應用研究R&D人員全時當量來看，企業(yè)僅占8.4%和34.0%[4]，參與嚴重不足。企業(yè)和產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展存在底層基礎技術、源頭技術、基礎工藝、基礎材料和基礎軟件等瓶頸制約。未來要進一步提升企業(yè)在科技創(chuàng)新前端的主體作用，推動創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。支持企業(yè)牽頭或參與承擔國家重大科技項目，提早介入基礎研究和應用基礎研究，加強應用研究，與院所高校建立更緊密的創(chuàng)新伙伴關系，推進產學研深度融合、高效協(xié)同。

二是弘揚企業(yè)家精神，發(fā)揮企業(yè)家在技術創(chuàng)新中的重要作用。習近平總書記在企業(yè)家座談會上的講話中強調，“弘揚企業(yè)家精神，推動企業(yè)發(fā)揮更大作用實現(xiàn)更大發(fā)展，為經濟發(fā)展積蓄基本力量”[5]。加快建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系，關鍵在于造就一支具有愛國、創(chuàng)新、誠信、社會責任和國際視野等特質的優(yōu)秀企業(yè)家隊伍，培育一批有創(chuàng)新能力和國際競爭力的領先創(chuàng)新型企業(yè)。一方面要鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，對企業(yè)投入基礎研究實行稅收優(yōu)惠，引導企業(yè)不斷邁向全球價值鏈中高端；另一方面要大力弘揚企業(yè)家精神，鼓勵企業(yè)家辦一流品質創(chuàng)新型企業(yè)，站穩(wěn)國內市場的同時，在國際市場上深耕細作、開拓創(chuàng)新，以“實業(yè)”愛國、以“實業(yè)”強國，支持科學、教育和社會公益事業(yè)。

三是推動融通創(chuàng)新，增強產業(yè)鏈供應鏈自主可控能力。合理布局國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心、綜合性國家科學中心，綜合類國家技術創(chuàng)新中心建設，圍繞產業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產業(yè)鏈，完善共性基礎技術供給體系，以自主可控的創(chuàng)新鏈保障安全穩(wěn)定的產業(yè)鏈供應鏈。支持領先創(chuàng)新型企業(yè)組建創(chuàng)新聯(lián)合體，發(fā)揮創(chuàng)新引領作用，帶動創(chuàng)新型中小微企業(yè)成長為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)策源地。實施好產業(yè)基礎再造工程，打牢基礎零部件、基礎工藝、關鍵基礎材料和產業(yè)技術基礎支撐。加強營商環(huán)境、創(chuàng)新集群、雙創(chuàng)示范基地、共性技術平臺和雙創(chuàng)服務平臺建設，推動產業(yè)鏈上中下游、大中小微企業(yè)融通創(chuàng)新。統(tǒng)籌推進“補短板”和“鍛長板”，針對產業(yè)薄弱環(huán)節(jié)，打好關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)以及產業(yè)基礎高級化和產業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)，解決好基礎理論和底層技術等瓶頸問題；在產業(yè)優(yōu)勢領域精耕細作，搞出更多獨門絕技，培育更多隱形冠軍。深入開展質量提升行動，完善國家質量基礎設施，加強標準、計量、專利等體系和能力建設。

深化人才體制機制改革，釋放人才創(chuàng)新活力

創(chuàng)新驅動本質上是人才驅動。“我國科技隊伍蘊藏著巨大創(chuàng)新潛能，關鍵是要通過深化科技體制改革把這種潛能有效釋放出來”[3]。我國研發(fā)人員全時當量從2015年376萬人年增長到2019年480萬人年[6]，2013年以來一直位居世界首位。據科睿唯安2020年度“高被引科學家”名單，中國內地入選科學家從2019年636人次（占比10.2％）上升到2020年770人次（占比12.1％）；中國科學院和清華大學入選科學家數(shù)量分別居全球機構第2位和第9位[7]。習近平總書記指出，“我國擁有數(shù)量眾多的科技工作者、規(guī)模龐大的研發(fā)投入，初步具備了在一些領域同國際先進水平同臺競技的條件，關鍵是要改善科技創(chuàng)新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，給廣大科學家和科技工作者搭建施展才華的舞臺，讓科技創(chuàng)新成果源源不斷涌現(xiàn)出來”[3]。

未來5—15年，深化人才體制機制改革，釋放人才創(chuàng)新活力，有兩項重點任務：

一是加強創(chuàng)新人才隊伍建設。貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造方針，深化人才選拔、使用、發(fā)展體制機制改革。支持發(fā)展高水平研究型大學，推進科教融合、產教融合，加快國內創(chuàng)新人才培養(yǎng)，使更多青年優(yōu)秀人才脫穎而出。實施知識更新工程、技能提升行動，加強創(chuàng)新型、應用型、技能型人才培養(yǎng)，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。完善海外人才居留權制度，開展技術移民試點，實施有效吸引海外高層次人才的稅收政策，建設頂尖科學家社區(qū)和海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，構筑集聚國內外優(yōu)秀人才的科研創(chuàng)新高地。實行更加開放的人才政策，強化用人單位主體作用，造就更多國際一流的科技領軍人才和創(chuàng)新團隊，培養(yǎng)具有國際競爭力的青年科技人才后備軍。

二是改革創(chuàng)新人才評價激勵機制。創(chuàng)新人才工作體制機制，建立國家、部門、機構、地方人才計劃統(tǒng)籌協(xié)調機制，精簡政府人才計劃，形成社會化人才推舉制度，確?；垩圩R英才。改進科技項目組織管理方式，實行“揭榜掛帥”等制度，英雄不問出處。加快科研院所改革，擴大科研自主權。改革科研事業(yè)單位工資總額確定方法，建立工資總額與科研績效聯(lián)動機制，加強對科研人員的普惠激勵。深化院士制度改革，完善提名機制，引導科學家潛心致研。改革國家科技獎勵制度，精簡科技獎勵種類和數(shù)量，從以科技成果獎勵為主轉向以創(chuàng)新人才獎勵為主，強化獎勵的榮譽性。弘揚科學精神和科學家精神、創(chuàng)新精神和工匠精神，加強作風和學風建設。加強科普工作，重點是領導干部、青少年群體、鄉(xiāng)村人才和農民，普遍提高全民科學素質。健全科研道德、學術誠信和科技倫理體系，營造崇尚創(chuàng)新、開放合作、負責任創(chuàng)新的良好社會氛圍。

　　注釋

　　[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日，第1版。

　　[2]《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2020年12月19日，第1版。

　　[3]習近平：《在科學家座談會上的講話》，《人民日報》，2020年9月12日，第2版。

　　[4]國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《人民日報》, 2020年2月29日，第5版。

　　[5]習近平：《在企業(yè)家座談會上的講話》，《人民日報》，2020年7月22日，第2版。

　　[6]王志剛：《堅持把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐》，《旗幟》，2020年第12期，第11—13頁。

　　[7]《“2020年度高被引科學家”名單出爐》，《科技日報》，2020年11月20日，第2版。